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    常州市干部人事制度改革调研报告
    发布日期:2014-08-27 浏览次数:  字号:〖
     

               我市干部人事制度改革的简要回顾

      改革开放以来,我国的干部人事制度改革经历了一个逐步推进、不断深化的过程,我市的干部人事制度改革也是随着这一历程逐步展开的,大致可分为三个阶段。一是起步启动阶段。1994年以前,按中央的要求,我市主要是抓了优秀年轻干部的选拔任用,建立起后备干部制度;健全和完善了干部退(离)休制度,实现了干部退(离)休工作的正?;?;调整干部管理范围,建立起下管一级的干部管理体制。二是探索试点阶段。1994年至2000年,紧紧围绕“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”,进行了积极的探索和实践,在建立干部年度考核制度、健全后备干部制度、完善干部选拔任用工作程序、探索新的干部考察方法、公开选拔和竞争上岗试点、加强干部监督等方面,取得了新进展,初步构建起了干部人事制度改革的总体框架。三是推进深化阶段。2000年,我们市委在总结以往改革的基础上,制定了《关于推进和深化干部人事制度改革的意见》,按《深化干部人事制度改革纲要》精神,对全面推进和深化干部人事制度改革进行了部署,并确定了改革的总体目标和阶段性工作重点,逐步建立和实施一系列新的干部人事制度,使全市干部人事制度改革工作进入整体推进和不断深化阶段。

      具体在三个层面上展开。

      一、在干部选拔任用方面,以扩大民主为改革方向,把创新制度、规范程序、建立与社会主义市场经济体制要求相适应的选人用人机制作着力点,力求用好的制度、好的机制选准人、用好人,实现领导人才的合理配置。

      1、在人选确定方面,坚持并不断完善民主推荐、民主测评和民主评议等制度。坚持做到把民主推荐作为干部选拔任用工作的重要环节。在群众推荐方面,坚持做到凡提拔任职的干部,都在一定范围内进行民主推荐,广泛听取群众意见。在个人推荐方面,建立了领导干部个人向党组织推荐干部人选署名制,2003年率先建立了领导干部首次提名推荐责任制,并将首提推荐与群众民主推荐相结合。重视民主推荐结果的运用,民主推荐情况作为重要依据之一,得不到多数群众拥护的不列为考察对象。

      2、在干部考察方面,积极试行考察预告、差额考察和任期经济责任审计等制度。在干部考察方面实施“阳光操作”,通过扩大民主,力求打破神秘化,推行适度公开化,提高干部考察的实效性。

      考察前,试行了考察预告制、差额考察制,使群众知情??疾熘?,注重扩大考察面,再次进行谈话推荐,使书面推荐与谈话推荐两种方式互补,使群众能最大程度地参与,能自主地作出选择;坚持并不断完善干部经济责任审计制度,已从最初的对国有企业主要领导干部,扩展到对各级各类主要领导干部实行任期经济责任审计。同时,重视听取各级纪检机关(监察部门)的意见??疾旌?,将考察结果适时适度地公开和反馈,扩大了干部考察工作的效能。

      3、在任用方式方面,全面推行公开选拔、竞争上岗制度。我市1997年、2001年先后两次公开选拔了26名市级机关处级党政领导干部,所辖武进、金坛、溧阳三个县级市也先后开展了公选工作,共面向社会公选了33名科(局)领导干部。经过试点、探索,2003年又采用上下联动、处科并举、统分结合的方式,面向全国公开选拔了76名处、科级领导干部。在公选对象上大胆尝试,在省内率先公选了政府工作部门正职领导干部,并在在公选方式上积极创新,形成了比较成熟的公选干部工作模式。2003年又在全国率先开展了公推公选县(市)推荐人选工作,在创新选任制干部人选选拔任用方式上有了重大突破。1998年启动机关中层领导职位竞争上岗的试点工作,2001年结合党政机构改革全面推行,并规定今后党政机关凡空缺中层领导职位,一般应通过竞争上岗方式选用。

      4、在讨论决定方面,健全民主集中制,试行党委讨论干部票决制等制度。规范工作制度和工作程序。制定了《常州市政府工作部门党委议事规则(试行)》,在省内率先对工作部门党委的工作职责、议事范围、议事和决策程序作了明确规定,健全了部门党委的工作制度。推行讨论干部票决制。根据《干部任用条例》的规定,我市对所辖县级市的党政正职的拟任人选或推荐人选,已实行由市委常委会提名、市委全委会议审议、无记名投票表决的方法;实行了市委常委会讨论决定干部任用事项进行票决的办法;在辖市、区推行了党委讨论干部任用票决制。

      5、在任职方面,建立了任前公示制、试用期制等制度。任职除按规定和依法履行手续外,还应发挥对任职人选进行继续考察、征询民意、加强考核、验证决定的作用。在实践中,我市对任职环节作适度的扩展、延伸,丰富工作内容,扩大任职方面的民主,使任职环节也成为选好用准人的一个重要关口。

      任前公示制度于2000年建立,2001年在全市全面推行。通过任前公示既起到了就任职人选进一步征询群众意见的作用,又落实了群众的知情权、监督权,同时,也是在更大范围内进一步考察干部。2002年以来,坚持对所有提拔任职的领导干部全部进行实行任职前公示。领导干部试用期制度于1999年建立并正式实施,凡新提任市级党政机关处级职务的干部,一律实行一年的试用期,加强对试用期内干部的岗位适应性和综合表现的考核,并对2名试用期表现不佳的干部进行免职。试用期制的有效施行,使干部考察从任前考察延伸到在岗在职考察,突出了对干部岗位适应性的要求。

      二、在干部管理方面,以完善干部考核为改革方向,把健全干部考核制度、解决干部“能下”问题作为工作重点,力求通过扩大考核范围、改进考核方法、规范考核指标,初步建立较完善的干部考核工作机制,客观准确地评价干部,进一步加强干部的管理,实现用人与管人相结合。

      1、坚持并不断完善年度考核制度,加强对领导干部的考核。1994年在全省率先建立起正常的干部年度考核制度,形成了一套行之有效的考核方法。在拓展考核参与面方面,进一步扩大民主,做到三个结合。一是领导评鉴与群众评议相结合,使干部既要对领导负责又要对群众负责;二是单位内部测评与听取有关机关、部门意见相结合,使干部树立全局观念,增强了考核结果的准确性;三是民主测评和民主推荐相结合,也扩大了选人用人视野。在考核内容上,将相关考核指标细化、量化,并对正职、副职实行分层、分类考核,保证了考核方法的合理性。同时,注重考核结果的适度反馈和有效运用。对考核结果不好的干部实行谈话诫勉和组织调整,较好地发挥了激励干部、鞭策干部、调配干部、优化班子的作用。

      2、扎实开展创建“好班子”等活动,加强对领导班子的考核。传统的干部管理工作存在一个明显的缺憾,往往看重干部个体的选用、管理与监督,而对由干部个体构成的领导班子的建设与管理缺乏应有的重视和有效的办法;也存在干部管理与抓班子建设分离的问题,从而产生重个体、轻集体的现象,不利于形成领导班子集体的凝聚力、发挥综合效能。

      1998年,我市在全国比较早地开展了以“团结、廉洁、开拓”为主题的“好班子”创建活动,以“五好”为内容,加强对全市县处级领导班子的年度考评,确立了加强干部管理与加强班子建设相结合的新思路,通过加强干部管理促进班子建设,通过加强班子建设强化干部管理。2002年又建立起民主评议制度,对全市81个市级党政机关进行民主评议,有89%的单位满意率在80%以上。同时,还开展了建设学习型城市、创建文明城市等综合性活动。进一步强化了领导干部敬业开拓、争先创优、服务群众的意识,增强了领导班子的凝聚力、战斗力。

      3、实行干部的动态管理,优化领导干部队伍结构。建立开放式、流动性的用人机制,关键是解决干部的交流和“能下”问题。重点抓了三项工作。一是加强干部的交流轮岗力度。采取任职交流、回避交流、轮岗交流和异地交流等形式,对干部进行有计划、有重点的交流。二是试行干部任期制。2000年建立了全市市级机关科级领导职务任期制度, 2003年建立了县处领导干部任期制。在2001年结合市级党政机构改革中,机关中层科级领导职务全部实行了任期制,任期3至5年,任职期满应轮岗交流。对有培养前途的机关干部有组织、有计划地交流到基层企、事业单位挂职锻炼。
      
      三是建立领导干部辞职制度。在对建立领导干部辞职制度进行了专项制度试点的基础上,建立与完善了干部辞职制度,健全干部优胜劣汰机制,优化领导干部队伍的结构。

      三、在干部监督方面,以实施有效监督为改革方向,把完善干部监督制度、构建干部监督工作网络作为重要课题,力求把监督贯穿于干部管理工作的全过程,发挥多种监督渠道的作用,形成监督合力,发挥综合效能,实现全方位的监督。
    把加强干部监督作为干部人事制度改革的重要内容,确立监督也是管理、管理离不开监督的观念,立足全局来审视干部监督工作,把干部监督贯穿于干部工作的全过程。

      1、完善干部监督制度,加强对领导干部的日常监督。把领导干部的权力运用、履行岗位职责和自身廉洁情况作为加强领导干部监督的主要内容,建立了干部个人重大事项报告、个人收入申报、领导干部谈心谈话诫勉等制度,并认真抓好贯彻执行,务求实效。

      2、建立执行情况检查制度,加强对干部选拔任用工作的监督。1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》颁布实施后,就建立了干部选拔任用工作情况监督检查制度。采用单位自查和组织检查相结合的方法,加大检查监督力度,并在工作中注重创新,率先引入了知识测试、民主测评等方法。并建立了干部选拔任用责任追究制度和干部监督工作责任制。

      3、构建监督工作网络,实行多渠道、全方位的监督。把构建组织部门监督、纪检(监督)机关监督、社会监督与群众监督的监督工作网络作为重点,力求形成监督合力,发挥综合监督效能。重点抓好对领导干部特别是党政“一把手”的监督。建立了正常的组织部门与执纪执法部门联系通报制度,较好地防止了用人的失察失误和查用脱节。较早地建立了市委组织部特邀监督员队伍,充分发挥群众监督作用,起到了桥梁作用。

                关于干部人事制度改革的几点思考

      回顾、总结我市干部人事制度改革历程,结合各地的改革动态,有这样几点体会:

      1、推进和深化干部人事制度改革,必须首先确立与时代要求相适应的新的用人理念。经济全球化进程的加快,社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,国与国、地区与地区之间综合实力竞争的加剧,都汇集到“人”这一关键因素上。我们应顺应时代的要求,解放思想、更新观念,自觉地摒弃那些不合时宜的用人观念,确立“以人为本”、“选贤任能”、以德才论人、以事业需要选人的用人理念,确立按照中央要求,按适应社会主义市场经济发展要求,按广大人民群众要求,按岗位要求选人用人的干部管理工作思维方式。要立足国际国内形势发展的大背景,从促进改革开放和社会发展的角度,来审视干部人事制度改革,先确定应选什么样的人、怎么选人,然后再确定改什么、怎么改。思想认识的提高,新的用人理念的确立,才能使干部人事制度改革成为一种自觉行为,并始终保持一种紧迫感和责任感。

      2、推进和深化干部人事制度改革,必须找准上级原则要求与本地实际的结合点。如何把中央有原则要求与本地本部门的实际相结合,理清改革思路,确定改革重点,落实改革措施,是能否切实开展干部人事制度改革并确保取得成效的关键。应在领会中央精神基础上,立足本地干部管理工作实际,对干部人事制度改革进行了专题研究,确定切实可行的工作思路,加强全局性干部人事制度改革的统筹规划,将自上而下的推动与自下而上的探索相结合,形成上下联动的工作格局,只有这样,才能使干部人事制度改革呈现出重点突出、整体推进的良好态势。

      3、推进和深化干部人事制度改革,必须重在构建新的干部人事制度体系。加强制度建设,推进干部选拔任用和监督管理工作的科学化、民主化、制度化,是干部人事制度改革的根本目的。应把干部人事制度改革作为一项系统工程,把构建新的制度体系作为工作目标。具体工作中,不是为改革而改革,也不是孤立地去建立一些单项制度,要在继承和发扬干部人事工作好的传统的基础上,紧紧抓住民主推荐、干部考察、讨论决定、任用、考核、监督等主要环节,注重把握各环节间的内在关系,建立起相互衔接、相互配套的工作制度。只有通过改革不断建立、健全和完善干部管理工作制度体系,及时总结改革经验,巩固改革成果,不断规范干部管理工作,才能发挥干部人事制度改革的综合效能。

      4、推进和深化干部人事制度,必须具有与时俱进、开拓创新精神。随着形势的发展,干部人事制度改革必将出现许多新情况新问题新要求,因此,改革不可能一蹴而就,也不可能一改定终身。应把干部人事制度改革作为一项长期任务,确定与时俱进的观念,不断开拓创新。要积极鼓励和充分尊重基层和群众的首创精神,注意及时总结和推广试点经验,并努力规范形成制度;对改革中已经形成的制度,注意在实践中不断加以完善;同时,对改革中遇到的难点、重点,不畏难不回避,积极研究探索。只有重改革,又不为改革而改革,而是把加强领导班子和干部队伍建设作为改革的最终目标指向,才能使干部人事制度改革始终与时代的要求同步,使干部人事制度和干部管理机制始终保持着生机与活力。

      《深化干部人事制度改革纲要》确定了今后5至10年改革的工作目标和主要任务,干部人事制度改革目前已进入全面部署、整体推进阶段。但面对现实,宏观地审视当前的干部人事制度改革,仍面临许多困难和矛盾,仍存在一些误区和阻力。所有这些都影响着改革的顺利开展,如果不很好地解决这些问题,就会直接影响改革的实际成效,甚至关系到改革的成功与否。只有以改革的精神正视和解决改革中存在的问题,才能进一步推动干部人事制度改革。

      1、迫切需要确立新的用人理念。

      用人观念的突破与更新,确立与新的形势和要求相适应的用人理念,理应是干部人事制度改革的首要任务。而当前存在这样一种不容忽视的倾向,就是在干部人事制度改革中,比较多地注重单项制度的建设,而忽视了用人观念的更新。当前,用人理念还处于新、旧转型期,呈现出新、旧观念相互交织、时常冲突的状态,未能适应新的要求实现用人观念的整体性更新,一些传统用人观念显露的弱点仍时常影响甚至制约着改革。比如在用什么人的问题上,对德才兼备标准的理解掌握仍有片面性,对“德”和“才”单一化的理解,往往造成重才轻德或重德轻才;在选人的范围上,仍受封闭式的思维方式影响,惯于在小圈子里选人,只能矮子里拔长子,而缺乏一种开放式的选人理念,不能在更大范围内好中选优;在识人的方法上,有简单化、教条化倾向,对干部的学历、年龄、资历等要素绝对化,仍存在“论资排辈”的惯性思维;在选任方式上,对扩大民主、引入竞争存有疑虑;在干部选配上,惯于根据岗位空缺单向选用、补充干部,而缺乏人才与岗位的双向选择、实现人与岗与事合理配置的意识。这就使得新的用人理念的确定滞后于制度的建设;而缺乏新的用人理念支撑的制度建设,往往缺少长期性、稳定性、全局性和实效性,很大程度上影响了改革的实效和进程。

      任何一种干部人事制度都有一个深层的核心文化理念在支撑着,这一理念支配和影响着整个干部人事制度的整体框架和运作方式。社会主义市场经济体制孕含的新的文化价值观就是“能力本位”,与之相对应的新的用人理念应是“以人为本”。这里的“以人为本”,就是要始终把“人”作为关键,把选准用好符合党的干部要求和有利于事业发展的人,作为干部人事制度改革的最终目标指向,所有的制度、方法、措施都是手段和途径;“以人为本”,就是要充分尊重和客观认定、评价每一位人才的自身价值和能力,把能力作为衡量干部的重要指标,使人尽其才,才尽其用;这里的“能力”,并不是一般意义上的个人专业才能或工作能力,而是包含了一个人德能勤绩廉等要素、集知识、素质、经验、人格魅力、领导才能于一体的综合体现。就领导干部而言,这种能力应包括政治鉴别力、领导协调能力、依法办事能力、人格魅力与道德感召力、科学决策能力、知人善任能力和创新能力等等。只有牢固确立“以人为本”、“能力本位”的新的用人理念,才能更为宏观而又理性地看待干部人事制度改革,也必然会促使我们沿着正确的方向,以更大的勇气和责任、更开放的思维方式、更严谨的工作方法,去建立全新的干部管理体制、制度体系和工作机制。

      2、迫切需要纠正三种倾向。

      一是畏难倾向。改革是对传统干部管理体制与制度的积极变革,改革就要打破一些传统的、习以为常的但已不适应时代要求的做法,就要有一种改革的勇气和创新精神积极地探索与实践,也就不可避免的要触及一些人的利益以及权力调整,不可避免地会遇到许多困难、矛盾与阻力,甚至要承担一定的风险。如此,一些地方、一些领导干部就产生了畏难、怕事、等待、观望的心态,对改革不热心、不敢试、不敢改,使干部人事制度改革进展缓慢甚至处于停滞状态,也造成干部人事制度改革总体进展的不平衡。

      二是从众倾向。改革的关键是要把中央要求与本地实际相结合。但当前改革中存在一种急于求成现象,一些地方和单位把各地介绍的一些新的做法和新的制度,不是借鉴,而是不加取舍地原本照抄。这种走捷径的从众倾向,使干部人事制度改革变成了单纯地建立书面制度,缺乏针对性、实效性,而缺乏实践基础的制度也成了标榜改革的外在标签,使改革流于形式。

      三是猎奇倾向。改革需要创新,但任何制度上的创新,都必须具有科学性、合理性和合目的性。当前的干部人事制度改革,在实施主体上,比较多地体现为基层的自主行为,更多的是自下而上的改革推动;在认识上,还存在一种误区,把干部人事制度改革等同于制定更多的制度,因而在具体工作中,一些地方和单位把主要精力放在各种各样新的单项制度的建立上,甚至出现了标新立异、追求猎奇的倾向。如此,便使干部人事制度改革简单化为一种单项性的工作,建立的制度显得零散缺乏系统性和相互间的配套衔接,一些制度也因缺少实践基础,只能产生短期效果,不能达到建立制度体系、健全机制、完善干部管理体制的目的。相反,因制度的庞杂繁多,使干部管理工作陷入繁文缛节之中,缺少应有的生机与活力。

      要纠正这些倾向,除了通过加大宣传力度,提高和统一对干部人事制度改革重要性、必要性的认识,增强责任意识和改革信心之外,对干部人事制度改革的目的和目标准确定位,正确处理好继承传统与改革创新、建立制度与健全机制的关系尤为重要。必须形成四点共识:一是干部人事制度改革是一项政治任务,是政治体制改革的重要组成部分,是政治体制改革与经济体制改革顺利推进的重要保证,干部人事制度改革的成功与否将影响着整个改革、发展大局,必须纠正任何将干部人事制度改革单一化、简单化甚至虚化的想法和做法。二是改革是在传统基础上的革新,但革新不是对传统的全盘否定和抛弃,而应是建立在继承优良传统基础上的发展和提高,守着传统模式修修补补或抛弃传统另搞一套都不符合改革精神。三是制度是对实践经验的总结与理性化的提高,同时又指导和规范着实践;实践是制度的贯彻执行,同时又是对制度的检验。脱离实践的制度,是空泛无物、难以坚持的制度;脱离制度的实践,是没有目标、没有实效的实践。因此,干部人事制度改革中的制度建设,必须体现实践性、实效性、可行性、长期性原则。四是干部人事制度改革必须以建立“两个机制”、实现“三化”、落实“四权”为目标,必须把通过建立、完善各项制度进一步健全机制作为改革的核心问题和主要任务,只有这样,才能从更高层次上务实而有效地推进和深化干部人事制度改革,切实贯彻好《干部任用条例》,保证《深化干部人事制度改革纲要》确定的改革目标的实现。

      3、迫切需要尽快建立任期目标责任制及岗位职责规范?!渡罨刹咳耸轮贫雀母锔僖诽岢龅母母锬勘曛?,就是建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。要建立起这一机制,核心问题就是如何确定“上与下”、“进与出”、激励与监督的标准与依据,如何实现对干部客观、准确的评价。与之相关联,当前的干部人事制度改革存在两大难点,虽经不断探索,但尚未有大的突破。

      难点一:在干部选拔任用方面,按照《干部任用条例》的规定能保证“选好人”,但如何同时也要根据岗位职责要求确保“选准人”,实现人才资源的合理配置,实现人与岗的匹配,实现班子成员的最佳组合,却是改革中需要解决的问题。其难点就在于,目前缺少领导干部岗位职责规范,对拟选用人选的一切评价,都是基于其在现岗位的表现,因缺少拟任岗位的职责规范和明确的岗位任职要求,而难以确定人选对拟任岗位的合适性。往往会造成“好干部”未必是“称职干部”的现象。
    难点二:在干部管理和监督方面,对领导干部的考核、评价、岗位适应性的认定,缺乏刚性标准;对不称职干部还缺乏硬性的认定依据。目前的考察和年度考核方法,存在标准模糊、指标软化、手段单一、侧重定性、定量不足的缺陷,往往造成群众因缺少明确的参照标准,只能凭感觉对领导干部作出比较笼统的评议;而组织上因缺少明确的检查监督目标,对干部也难以作出客观、准确、令人信服的评价,从而导致干部的“难下”、“难出”问题成了制约改革的瓶颈。原因也就在于,目前没有对领导班子和领导干部确定科学、合理、具体的任期目标,也缺少明确的领导干部岗位职责规范。

      这两大难点归结为一点,就是迫切需要尽快建立起领导班子和领导干部的任期目标责任制和领导干部岗位职责规范。建立领导班子和领导干部的任期目标责任制,关键是要自上而下地尽快建立和施行领导干部任期制;制定领导干部岗位职责规范,就是要根据不同层次、不同类型领导职位的特点,按照德能勤绩廉的总体要求,明确岗位职责的具体内容。只有这样,才能使干部的选用真正实现干部的现实表现与岗位适应性相结合,使领导班子和领导干部正确地履行职责,使组织和群众对干部的评价和监督有据可依,使干部的奖、惩、升、降有明确的标准,也会使群众的“四权”落到实处,从而为干部人事制度改革的顺利推进创造条件。     

     

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